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Mali : évolution de la tenure foncière et apport des Directives Volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers

Pays sahélien avec 1.241.238 km 2 et une population estimée à 18,3 millions d’habitants en 2016 , le Mali est un pays à vocation agro pastorale avec un développement important de l’exploitation minière, d’où l’importance particulière de la question foncière pour les différentes couches de la population.

A l’exception de la région méridionale, l’essentiel du Mali est en zone sahélienne, d’où une déforestation constante, liée, entre autres, au changement climatique. Cependant, du fait de nombreux efforts, il a été noté une augmentation de la superficie des zones forestières du pays sur la période 2006-2010. Elle est passée de 9 922 410 hectares en 2006 à 13 389 910 hectares en 2010, soit une hausse de 34,9%.
Ces superficies représentent respectivement 8% et 10, 8% de la superficie du pays. Cette augmentation de la proportion de zones forestières s’explique par la volonté de l’Etat de prendre en compte les questions environnementales dans les politiques et programmes de développement. Les superficies cultivables (superficies cultivées superficies en jachères et pâturages) ont augmenté en moyenne de 3 à 4% par an de 2006 à 2011. Elles représentent environ 5% de la superficie du territoire national. (Rapport ODHD 2012)

I. Le Contexte spécifique des Directives volontaires au mali

Le Mali comme de nombreux autres pays de la région de l’Afrique de l’Ouest est confronté à des problèmes multiples dans le cadre de la gouvernance foncière. Dans ce pays, la gestion du foncier est devenue une question cruciale au cours de cette dernière décennie. La terre tant au niveau urbain et péri urbain qu’au niveau rural est devenue une denrée convoitée par les élites nationales et les divers investisseurs.
En milieu rural, la situation est marquée par une pression sur la terre et des tensions ou conflits qui ont des répercussions sur l’accès et la sécurité alimentaire.
Face à cette situation, les directives volontaires sur la gouvernance responsable des régimes fonciers applicable aux terres, aux pêches et aux forêts constitue un outil pertinent pour améliorer la gouvernance foncière au Mali. Elles favorisent l’accès sécurisé à la terre, à la pêche et aux forêts comme moyen d’éradication de la faim et la pauvreté, elles soutiennent le développement durable et la protection de l’environnement. Elles ont été négociées par le Comité sur la sécurité alimentaire mondiale (CFS) afin d’améliorer la gouvernance foncière, et ont été approuvées en mai 2012.
En novembre 2014, dans le cadre d’un projet financé par le FIDA et mis en œuvre par l’Initiative Prospective Agricole et Rurale (IPAR) et son partenaire, la Coordination nationale des organisations paysannes du Mali (CNOP), un atelier de lancement des DVGF intitulé « Information, Sensibilisation et Partage sur les Directives Volontaires sur la Gouvernance Responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts au Mali » a été organisé, présidé par M. le Ministre du Développement rural et a réuni les services d’Etat et administratifs, les associations, les Organisations de producteurs (OP), la CMAT, les universitaires, le secteur privé et les PTF.

Une plateforme nationale multi acteurs a été formalisée et un groupe de travail appelé cadre de concertation des directives de gouvernance foncière, a été constitué.
L’objectif de ce cadre de concertation et d’action sur la gouvernance foncière au Mali est de créer un espace de discussion et d’échange entre les services techniques de l’Etat et la société civile autour des enjeux liés au foncier.

Dans les deux dernières années, plusieurs activités ont été menées par le cadre de concertation et d’action sur la gouvernance foncière au Mali, en particulier un important travail au regard du projet de loi foncière agricole récemment promulguée.

La FAO et l’IPAR, avec le support financier du Gouvernement Fédéral d’Allemagne et l’appui du gouvernement Belge, poursuivent cette première construction en mettant en œuvre deux projets complémentaires sur les DGVF : le projet « Une gouvernance foncière améliorée pour une prospérité partagée dans le bassin du fleuve Sénégal » (SRB) au Mali, en Mauritanie et au Sénégal, et le « Projet de consolidation des capacités de la société civile sur les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers (Mali et Mauritanie) ».

Le projet SRB représente une réponse locale et régionale à une demande croissante de nombreux acteurs du bassin du fleuve Sénégal au cours des dernières années - en particulier des représentants de la société civile - pour discuter et améliorer la gouvernance foncière et la responsabilité dans ce domaine, dans le cadre de nouveaux investissements dans l’agriculture effectués par des investisseurs publics et privés.

II. Les avancées significatives avec l’appui du projet SRB

A. Le cadre d’analyse de la gouvernance foncière du Mali
Le CAGF est un outil conçu par la Banque Mondiale pour diagnostiquer, analyser et évaluer les politiques et pratiques foncières dans les pays. Fondé sur l’expertise endogène, il vise aussi à doter les Etats d’un instrument pertinent de suivi des politiques foncières.
La tenure foncière au Mali se décline en deux grands systèmes : le système formel, de droit écrit, établi par l’Etat et les systèmes coutumiers. Entre ces deux systèmes existent des pratiques officieuses qui empruntent à l’un et l’autre des deux systèmes.
Les modes coutumiers d’accès à la terre demeurent encore les plus répandus en matière d’accès au foncier rural.
Sur le territoire du Mali, ont fleuri de grands empires et royaumes qui ont façonné les modes de vie, les croyances, les modes d’accès à la terre et aux ressources naturelles. Cet héritage explique la grande similitude dans l’organisation socio- foncière traditionnelle avec toutefois une grande diversité de régimes fonciers, liée aux spécificités historiques, géographiques et socio- culturelles.
Malgré cette diversité, les régimes fonciers coutumiers ont en commun les principes suivants qui fondent l’organisation socio-foncière rurale : la prééminence de la parenté et du principe d’autochtonie fondé sur la prééminence plus ou moins apparente des premiers installés, la gérontocratie et son corollaire le principe de séniorité, le principe de non mixité du genre avec une certaine discrimination des femmes, la sacralisation de la terre.
De façon générale, la mise en œuvre des principes sus- cités varie selon les zones agro écologiques, la nature des systèmes de production et surtout les particularités socio-historiques. On assiste à une gamme variée de régimes fonciers et de niches socio- foncières avec des systèmes fonciers particuliers.
Le mode prédominant d’accès à la terre et commun à toutes les zones est l’accès intra lignager qui peut prendre deux formes principales : l’affectation d’une portion des terres lignagères ou l’héritage. Quant à l’accès inter lignager, il se fait à travers des modes comme le don, le prêt, la location et plus rarement le métayage et la vente. Les trois derniers sont des modes introduits récemment avec la monétarisation des rapports fonciers. Les différents modes peuvent se combiner et la prédominance de tel ou tel mode dépend des enjeux fonciers et économiques de la zone concernée.
Malgré l’existence de principes communs aux différents systèmes coutumiers, les règles d’accès au foncier sont variables en fonction des enjeux locaux, des spécificités socio-historiques et de l’influence du droit étatique.
Les deux systèmes de gestion foncière, la gestion formelle et celle coutumière connaissent tous deux une crise qui justifie les réformes entamées par l’Etat et les projets initiés par plusieurs organisations non gouvernementales.
Plusieurs documents de diagnostic soulignent l’ineffectivité du cadre juridique et réglementaire du foncier. Ce constat concerne aussi bien le foncier urbain, que le foncier rural. La gestion foncière est confrontée à plusieurs limites liées principalement à l’inadéquation de certaines dispositions légales aux réalités locales, l’inachèvement juridique et institutionnel, l’ambiguïté de certaines dispositions légales, la lenteur et le coût élevé des procédures d’enregistrement et d’acquisition de la propriété foncière, l’absence de synergie entre structures intervenant dans la gestion foncière, la méconnaissance généralisée des textes.
Les systèmes coutumiers de tenure foncière ne sont pas épargnés par la crise qui secoue le secteur. En effet, du fait de la pression anthropique sur la terre et les ressources naturelles, l’urbanisation anarchique et l’introduction de nouvelles valeurs en milieu rural, les tenures foncières rurales connaissent des mutations profondes. Ainsi, des modes d’accès comme l’achat et la location de terre, ainsi que le métayage, auparavant inconnues en milieu rural, sont en train de s’y implanter, surtout dans les zones péri- urbaines et zones aménagées. Par ailleurs, les garde-fous que le système coutumier mettait en place pour circonscrire les abus qu’il pouvait générer sont en train de s’effriter et l’on assiste de plus en plus à des formes de détentions coutumières abusives dans plusieurs zones qui précarisent l’accès des couches marginalisées à la terre, notamment des allochtones et des femmes.
Le constat de la panne généralisée du régime foncier a amené l’Etat à initier plusieurs réformes pour aller vers une sécurisation foncière durable et équitable. Suite à l’adoption d’une loi d’orientation Agricole en Septembre 2006, et à la tenue des Etats généraux du foncier en Décembre 2009, une politique foncière Agricole a été adoptée par le gouvernement et un projet de loi sur le foncier Agricole est en attente d’être adopté par l’Assemblée Nationale. De même, le vaste chantier de la reforme domaniale et foncière visant à traiter tous les aspects de la problématique foncière vient d’être ouvert par le Ministère des Domaines de l’Etat et des Affaires Foncières.
Le CAGF qui vise aussi à soutenir cette réforme a embrassé pratiquement toutes les dimensions de la gouvernance foncière au cours de neuf (09) panels qui ont concerné :
- la reconnaissance de la tenure foncière (le cadre juridique) ;
- les droits sur les terres forestières et communautaires et la réglementation de l’utilisation des terres rurales ;
- la transparence des procédures et avantages économiques du transfert des terres publiques à un usage privé ;
- l’utilisation du sol, la planification et le développement urbain ;
- la gestion des terres publiques ;
- l’accès public aux informations foncières : registre et cadastre ;
- l’estimation de la valeur des terres et fiscalité foncière ;
- la résolution des litiges ;
- l’examen des modalités institutionnelles et des politiques générales.
A l’issue des panels, les recommandations suivantes ont été formulées :
-  * En matière de politique de réforme institutionnelle
– Lors de la réforme en cours, clarifier davantage le statut et le rôle des institutions communautaires et mettre en place des mécanismes appropriés de constatation et d’enregistrement des droits coutumiers collectifs et individuels ;
– Accroître les concertations entre structures impliquées dans la gestion foncière ;
– Clarifier le principe de domanialité et délimiter la consistance des droits coutumiers.
– Prendre des dispositions efficaces pour assurer l’effectivité des textes et mettre les victimes des fautes de l’administration dans leurs droits
– Mieux réguler les transactions foncières, en veillant notamment à assurer la protection de tous les ayants droits, lors des transactions sur les terres non immatriculées et immatriculées ;
– Accélérer l’adoption de la LFA et reconduire ses dispositions pertinentes dans le nouveau CDF
– Adapter les textes de gestion des ressources naturelles aux réalités du terrain et assurer un suivi efficace de leur mise en œuvre

  • En matière de politique de planification et de l’aménagement du territoire – Mettre en place une cartographie polyvalente et un système approprié d’enregistrement des terres et mieux organiser la planification urbaine ; doter toutes les localités de plans d’aménagements, – Réaliser une délimitation exhaustive des espaces et la mettre en place un mécanisme pertinent pour le suivi efficace du respect de la vocation des espaces – Rendre obligatoire et assurer le financement de l’élaboration de schémas d’aménagement de l’espace Agricole ainsi que de conventions locales de gestion concertée des ressources naturelles dont le contenu servirait de base à l’adoption de réglementations locales efficaces ; – Elaborer des mécanismes efficaces d’aménagement des forêts dégradées, parcs et zones humides et prendre en compte le besoin de développement des autres usages – Prendre en compte l’encadrement des changements de vocation des espaces dans la politique nationale domaniale et foncière
  • En matière de politique de la conservation et de l’information foncières – Améliorer la fiabilité des documents de la conservation et l’accès à l’information foncière avec une stratégie appropriée de communication à l’endroit du monde rural ; – Numériser les informations foncières et mettre en place un dispositif de mise à jour systématique ; – Mettre en place des mécanismes pertinents de suivi de l’effectivité des enquêtes foncières ; Elaborer et diffuser un guide d’information relatif aux procédures d’obtention des informations foncières. – Elaborer et diffuser un guide d’information relatif aux procédures d’obtention des informations foncières. – Mise à jour permanente des bases de donner de RFU et du registre foncier – Assurer la publication de tous les contrats d’investissements ;
  • Au plan de la politique de l’accès à la justice, de genre, équité et solidarité – Consolider la mise en cohérence des systèmes existants de résolution des litiges en assurant l’effectivité et la généralisation des COFO ; – Mettre en place un dispositif favorisant l’accès des ruraux à la justice ; – Renforcer les dispositions légales et pratiques protégeant les droits des détenteurs coutumiers et des communautés des zones minières, – Inclure dans le code des investissements et les contrats d’investissement des dispositions contraignantes relatives à la participation des populations concernées au partage des bénéfices ; – Mettre l’équité au centre des politiques de transferts de terres et des changements de vocation des terrains en mettant en place des mécanismes pertinents d’indemnisation conséquente des personnes installées dans les zones concernées en leur affectant un pourcentage déterminé des terres aménagées ;
  • En matière de politique fiscale – Opérationnaliser les dispositions pertinentes de la LOA, relative à la détermination du régime fiscal applicable à la propriété foncière Agricole et à l’usufruit des terres ; – Doter l’administration fiscale et domaniale des moyens nécessaires pour recenser tous les propriétaires assujetties à l’impôt foncier. – Réaliser un répertoire annuel des baux de l’État et mettre en place un mécanisme efficace de suivi et de collecte des recettes des baux de l’État – Mettre en place les dispositifs adéquats facilitant l’accès des populations à la justice
  • En matière de politique d’étude et de renforcement des capacités – Réaliser une étude sur les expropriations, notamment sur les motivations, les modalités, les délais de reconversion, l’information des populations, la purge ou l’indemnisation des droits, les recours judiciaires, etc. – Assurer une formation continue des agents de l’État, des élus et agents locaux intervenant dans la gestion foncière ;

B. Les études complémentaires Pêche et forêts dans le cadre du LGAF (Résultats du rapport provisoire)

La réforme de la gouvernance de la pêche est une nécessité tant au niveau des textes qu’au niveau de la pratique et des dispositifs d’appui et d’encadrement du secteur. L’administration des pêches doit être réorganisée et adaptée à une gouvernance participative, cohérente et durable des secteurs halieutiques.
Elle fait face aujourd’hui à beaucoup de contraintes liées au manque d’effectifs et de moyens mais surtout de formations inadaptées à une gestion de toutes les dimensions politiques, économiques, environnementales, sociales de la pêche.
Aussi, la sécurisation de l’élevage pastoral nécessite une prise en charge réelle du foncier pastoral qui est un bien communautaire et qui est constitué de l’ensemble des aires de pâture reliées entre elles par des couloirs de passage.
Ces parcours ont besoin d’être identifié, aménagé et sécurisé pour promouvoir le développement de ce système d’exploitation face aux variations spatio-temporelles des ressources naturelles d’une part et aux changements climatiques d’autre part.

C. L’adoption de la politique foncière (PFA) et de la loi foncière agricole
Ces deux documents s’inspirent largement :
- du document « Cadre et Lignes Directrices sur les politiques foncières en Afrique » adopté en 2009 par les Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Union Africaine et de la CEDEAO ;
- des « Directives Volontaires sur la gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts » adoptées en 2012 par le Comité de la Sécurité Alimentaire Mondiale (CSA).
Ces avancées contribueront :
- au maintien de la paix et de la cohésion sociale en milieu rural, dans un contexte de pression foncière inégalée ;
- au développement économique des acteurs et à l’aménagement des territoires ruraux, la sécurité foncière étant une condition indispensable au développement de l’investissement ;
- à la préservation de l’environnement via les conventions locales ;
- au renforcement de la décentralisation.

Il faut rappeler que les travaux menés depuis plusieurs années sur le foncier Agricole avec l’appui de la plateforme multi acteurs sur les Directives volontaires ont conduit à l’adoption en Conseil des Ministres d’une Politique Foncière Agricole (PFA) le 31 décembre 2014 et d’un avant-projet de Loi sur le Foncier Agricole (LFA) le 7 octobre 2015 et le projet de Loi a été ensuite adopté par l’Assemblée Nationale puis promulguée par le président de la République Chef de l’Etat le 11 Avril 2017.
Cette politique et cette loi ont fait l’objet d’un large processus de dialogue politique.

La PFA introduit d’importantes innovations, notamment :
- la reconnaissance et la sécurisation des droits coutumiers individuels et collectifs, à travers de nouveaux outils de sécurisation des possessions foncières adaptés aux exploitations familiales et de nouveaux outils de sécurisation des transactions foncières ;
- La reconnaissance de la maîtrise locale des communautés villageoises et inter-villageoises sur leurs terroirs ;
- La clarification des règles locales de gestion foncière aux niveaux village et hameau, communal et intercommunal, à travers les conventions locales ;
- La création de commissions foncières (Cofos) pluri-acteurs à différentes échelles ;
- La création d’un observatoire du foncier Agricole ;
- L’élaboration d’un schéma d’aménagement Agricole d’intérêt national.

La LFA traduit sur le plan juridique et donne une consistance plus concrète à certaines orientations de la PFA. On peut notamment citer les éléments ci-après :
- La reconnaissance en tant que droits réels des droits fonciers coutumiers individuels ou collectifs, à travers une attestation de détention coutumière délivrée par le chef de village et légalisée par le maire de la commune, et à travers une attestation de possession foncière délivrée par le maire de la commune ;
- La reconnaissance d’un panel large de transactions foncières et leur sécurisation à travers des attestations délivrées par le chef de village ou de fraction ;
- La création de registres communaux des possessions foncières et de registres communaux des transactions foncières ;
- Des précisions sur le rôle des Cofos villageoises et de fraction, notamment dans le cadre de la délivrance des attestations de détention et de possession foncière et du règlement à l’amiable des litiges fonciers agricoles, cette forme de conciliation devenant obligatoire avant la saisine des juridictions compétentes.

La PFA fournit plusieurs indications relatives à sa mise en œuvre et prévoit notamment l’élaboration d’un plan d’actions instrument essentiel de la présente feuille de route qui est élaborée de manière participative et qui sera validée par l’ensemble des acteurs concernés. Elle devra définir les principales actions à réaliser, déterminer le calendrier indicatif d’exécution sous la forme d’un chronogramme et préciser les responsabilités institutionnelles engagées.
La feuille de route constituera pour le gouvernement à la fois un tableau de bord de la mise en œuvre de la PFA et de la LFA un instrument de mobilisation de l’ensemble des partenaires, qu’il s’agisse de la société civile ou des partenaires de coopération.

III : Les plateformes de dialogue multi acteurs

Le caractère inclusif et participatif de la mise en œuvre des DVGF suppose l’implication de toutes les parties prenantes : (i) les départements ministériels sectoriels concernés par la résilience (agriculture, élevage, pêche, foresterie, recherche, environnement, affaires sociales, réduction des risques de catastrophes, gouvernance locale, etc.) (ii) des organisations professionnelles agricoles, de la société civile et du secteur privé, des collectivités locales, des ONG (iii) les partenaires techniques et financiers, etc.
L’objectif est de rechercher le meilleur moyen pour mettre tous ces acteurs autour de la même table afin de dialoguer mais aussi de piloter et suivre le processus en partant de l’existant.

III.1 : La plateforme nationale
La plateforme nationale de dialogue multi acteurs du Mali est déjà opérationnelle. A cet effet, un groupe de travail appelé cadre de concertation sur les directives, représenté par ces différents acteurs a été constitué. En tant qu’espace de dialogue politique et social, ce cadre a permis d’apporter des analyses et propositions pour la loi foncière agricole et aussi de se rendre compte des réalités de terrain présidés respectivement par le ministère de l’Agriculture et le ministère des Domaine et des Affaires foncières. La CNOP assure le secrétariat permanent de cette dynamique de gouvernance foncière multi acteurs en lien avec la CMAT.

Composition du cadre de Concertation issu de la plateforme nationale multi acteurs sur les DV

III.2 : La plateforme régionale multi-acteurs de Kayes
La plateforme régionale de Kayes est mise en place par projet SRB en Novembre 2016.
A l’image de la plateforme nationale, elle est composée de :
Gouverneur de Kayes
Président de cercle /fleuve Sénégal
Mamadou COULIBAY, Président du Conseil Régional de la société civile
Président commission agroécologie paysanne de la CNOP
RHK
APRAM
GRDR
Mamadou Ba Camara Elu CNOP de Kayes
Monsieur Yakhouba Kone
Marieme Sissokho

Professeur Ibrahima Arona Diallo, Expert – foncier, IPAR / FAO / UGB